Offentlighedsloven § 7

Bestemmelsen i stk. 1 er enslydende med den gældende lovs § 4, stk. 1, 1. pkt., med hensyn til den nærmere afgrænsning af, hvilke dokumenter der er omfattet af retten til aktindsigt, samt hvilke personer der kan anmode om aktindsigt. Der henvises i den forbindelse til pkt. 4.1.1.4, jf. pkt. 3.3.1, samt pkt. 4.1.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Bestemmelsen fastslår, at retten til aktindsigt tilkommer enhver . Adgangen til aktindsigt tilkommer således juridiske personer (selskaber, organisationer m.v.) og fysiske personer uden hensyntagen til statsborgerskab, bopæl, alder m.v. Med hensyn til spørgsmålet om børn og unges adgang til aktindsigt henvises til kommissionens overvejelser i betænkningens kapitel 12, pkt. 8.1.2 (side 393 f. ).

Bestemmelsen fastslår endvidere, at retten til aktindsigt omfatter dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i en administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Retten til aktindsigt omfatter således alle dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v., bortset fra sådanne, der typisk på grund af deres indhold er myndighedens løbende administrative virksomhed helt uvedkommende.

Det forhold, at der modtages en anmodning om aktindsigt i en sag, vil ikke i sig selv udløse en pligt for forvaltningsmyndigheden til at søge at rekonstruere dokumenter, som på tidspunktet for anmodningen ikke længere findes på sagen. Der vil f.eks. ikke som følge af, at der er modtaget en anmodning om aktindsigt, gælde en pligt for forvaltningsmyndigheden til at forsøge at genskabe slettede e-mails. Hvis myndigheden får en formodning om, at den har været i besiddelse af dokumenter omfattet af anmodningen, som er bortkommet eller f.eks. i strid med arkivlovens regler viser sig at være slettet eller tilintetgjort, vil der imidlertid være pligt til at udfolde rimelige bestræbelser på at rekonstruere dokumenterne. En myndighed må imidlertid i almindelighed kunne lægge til grund, at dokumenter, som tidligere er slettet eller tilintetgjort, er kasseret i overensstemmelse med arkivlovgivningens regler, således at det kun er relevant at søge et dokument rekonstrueret, når der er konkrete holdepunkter for at antage, at det omhandlede dokument ikke burde have været kasseret. I de tilfælde, hvor der herefter består en pligt til at søge et eller flere dokumenter rekonstrueret, kan de slettede dokumenter forsøges rekonstrueret f.eks. ved hjælp af it-backupfiler eller eventuelt ved at rette henvendelse til tidligere eller nuværende medarbejdere med henblik på at undersøge, om de pågældende måtte være i besiddelse af det pågældende materiale. Der vil dog alene være pligt for myndigheden til at rette henvendelse til en tidligere medarbejder i den forbindelse, hvis der er en konkret formodning om, at vedkommende tidligere medarbejder er i besiddelse af relevante dokumenter, som ikke er i myndighedens besiddelse.

Om den nærmere betydning af udtrykket »som led i administrativ sagsbehandling« – der også anvendes i den gældende lovs § 4, stk. 1 – henvises til fremstillingen af gældende ret i betænkningens kapitel 10, pkt. 6 (side 327 ff. ).

Bestemmelsen i stk. 1 fastsætter ikke et egentligt tidspunkt for, hvornår retten til aktindsigt indtræder, men fastslår blot, at retten til aktindsigt omfatter dokumenter, når de er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. Det indebærer, at retten indtræder i forbindelse med, at den pågældende myndighed har modtaget eller oprettet dokumentet. Det er således uden betydning, om dokumentet er foreløbigt, foreligger i udkastform, om det er journaliseret, eller om dokumentet er lagt på den pågældende sag. Det er ligeledes uden betydning, hvordan dokumentet er modtaget, herunder om det er sket pr. almindelig post eller e-mail.

Det er dog en betingelse for retten til aktindsigt, at dokumentet på tidspunktet for fremsættelsen af anmodningen om aktindsigt er enten indgået til eller oprettet af myndigheden m.v. Myndighederne m.v. er derfor ikke forpligtet til at imødekomme anmodninger om at få tilsendt fremtidige dokumenter i en bestemt sag (løbende aktindsigt), ligesom der ikke gælder en pligt for myndighederne til at tilvejebringe eller udarbejde dokumenter, der ikke allerede foreligger i sagen, jf. dog lovforslagets § 11. Med bestemmelsen i § 11 foreslås en ret for offentligheden til at kræve, at en forvaltningsmyndighed foretager en sammenstilling af allerede foreliggende oplysninger i myndighedens databaser og således tilvejebringer et nyt dokument, hvis sammenstillingen kan foretages ved få og enkle kommandoer.

Et dokument, som en myndighed m.v. alene har adgang til gennem en ekstern database, kan hverken betragtes som indgået til eller oprettet af den pågældende myndighed, medmindre dokumentet foreligger i form af en udskrift på sagen eller på anden måde er tilgået sagen.

Heller ikke generelt materiale, der som f.eks. lov- og domssamlinger, faglitteratur m.v. er tilgængeligt for myndighedens ansatte på f.eks. et bibliotek eller intranet med henblik på at blive brugt, når det har relevans for myndighedens virksomhed, herunder i forbindelse med konkret sagsbehandling, kan anses for indgået til eller oprettet af den pågældende myndighed i § 7’s forstand. Dette gælder også, selvom der måtte være lagt kopier af sådant materiale på en konkret sag. Med hensyn til spørgsmålet om aktindsigt i dokumenter, der indeholder generelle retningslinjer for behandlingen af bestemte sagstyper, eller dokumenter, der indeholder en systematiseret gengivelse af praksis på bestemte sagsområder, henvises til lovforslagets § 26, nr. 4 og 5.

Dokumenter, som en offentligt ansat har modtaget, afsendt eller oprettet i anden egenskab end ansat ved den pågældende myndighed m.v. – f.eks. som medlem af en tværministeriel arbejdsgruppe, der i sig selv udgør en selvstændig myndighed – kan ikke i almindelighed anses for indgået til eller oprettet af den pågældende myndighed.

For så vidt angår ministres særlige rådgivere bemærkes, at de skal betragtes som embedsmænd med særlige ansættelsesvilkår. De indgår således som en del af ministeriernes embedsværk, og de er i det væsentlige underlagt de samme regler, som gælder for de øvrige embedsmænd. I overensstemmelse hermed skal spørgsmålet om aktindsigt i materiale, som en særlig rådgiver bruger, vurderes efter offentlighedslovens almindelige regler.

Det følger heraf, at såfremt et dokument er indgået til, afsendt eller udarbejdet af den særlige rådgiver som ansat i vedkommende ministerium som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med ministeriets virksomhed, vil der være ret til aktindsigt heri i overensstemmelse med offentlighedslovens almindelige regler. Dette gælder, uanset om rådgiveren har anvendt f.eks. en e-mailadresse i ministeriet eller en privat e-mailadresse. Det anførte omfatter også tilfælde, hvor et dokument er udarbejdet m.v. til ministeren, herunder af hensyn til dennes funktion som regeringspolitiker.

Hvis den særlige rådgiver har udarbejdet dokumenter i forbindelse med en opgave, der kun er knyttet til ministerens funktion som partipolitiker, vil de pågældende dokumenter – som følge af § 7, stk. 1, og i overensstemmelse med gældende ret – ikke være omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedslovens regler. Dette gælder, uanset om rådgiveren har anvendt f.eks. en e-mailadresse i ministeriet eller en privat e-mailadresse til at sende de pågældende dokumenter. Det skyldes, at sådanne dokumenter ikke af den særlige rådgiver vil have været undergivet administrativ sagsbehandling. Den pågældende opgave vil således ikke vedrøre en »sag« i ministeriet. Det anførte harmonerer med, at hvis vedkommende minister i sin funktion som partipolitiker selv udarbejder et dokument – f.eks. en e-mail – vil der ikke være aktindsigt heri, fordi dokumentet i det konkrete tilfælde ikke ville vedrøre en aktivitet, som udøves af det offentlige, jf. bemærkningerne til § 2.

Der henvises om grænserne for særlige rådgiveres rådgivning og bistand til ministre til betænkning nr. 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre, navnlig side 171 ff.

Hvis de dokumenter, som en særlig rådgiver bruger til en opgave, der kun er knyttet til ministerens funktion som partipolitiker, tidligere er indgået i administrativ sagsbehandling hos f.eks. det ministerium, som den særlige rådgiver er ansat i, vil de – som en del af vedkommende ministerielle sag – være undergivet aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige regler. Tilsvarende vil dokumenter, som en særlig rådgiver udarbejder eller bruger til en opgave, der kun er knyttet til ministerens funktion som partipolitiker, og som efterfølgende er indgået i administrativ sagsbehandling hos f.eks. det ministerium, som den særlige rådgiver er ansat i – som en del af ministeriets sag – være undergivet aktindsigt efter offentlighedslovens regler fra det tidspunkt, hvor de er indgået i en sådan administrativ sagsbehandling.

Bestemmelsen i stk. 2 indeholder en nærmere beskrivelse af, hvad aktindsigten omfatter, og er indholdsmæssigt identisk med den gældende lovs § 5, stk. 1. Der henvises i den forbindelse til pkt. 4.1.1.5, jf. pkt. 3.3.2, i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Efter bestemmelsen i stk. 2, nr. 1 , omfatter retten til aktindsigt alle dokumenter , der vedrører den pågældende sag. Dokumentbegrebet er ikke defineret nærmere i loven, men omfatter – i lighed med forståelsen efter gældende ret – egentlige skriftlige dokumenter og såkaldte aktstykker (fotografier, billeder, kort, rids m.v.). Endvidere er materiale, der træder i stedet for skriftlige dokumenter og aktstykker, f.eks. lydbånd, film, videooptagelser m.v. efter omstændighederne omfattet af dokumentbegrebet.

Lovens dokumentbegreb er i lighed med, hvad der følger af gældende ret, teknologineutralt. Materiale, der lagres på nye informationsbærere eller i nye former, er derfor omfattet af dokumentbegrebet, i det omfang det pågældende materiale kan sidestilles med egentlige skriftlige dokumenter og aktstykker. Det afgørende for, om noget bestemt materiale er omfattet af lovens dokumentbegreb, er således, om det pågældende materiale kan sidestilles med egentlige skriftlige dokumenter, og om det har været undergivet administrativ sagsbehandling i den pågældende myndighed m.v.

Det anførte indebærer, at formløse noteringer, som en offentligt ansat nedfælder på f.eks. gule ”post-it”-etiketter og lignende løse lapper – f.eks. under en sags behandling, under en telefonsamtale eller under et møde – ikke kan anses for omfattet af lovens dokumentbegreb. Endvidere kan sms-beskeder og e-mails have en sådan ”formløs” karakter, at de ikke kan anses for omfattet af lovens dokumentbegreb. Om det er tilfældet vil bero på en konkret vurdering af indholdet og karakteren af den enkelte sms-besked eller e-mail sammenholdt med indholdet og karakteren af den sag, som sms-beskeden eller e-mailen vedrører, jf. også betænkningens kapitel 10, pkt. 11.1.2 (side 337 ff. ). Det kan i den forbindelse f.eks. nævnes, at sms-beskeder og e-mails, som ve‍drører en sag i den pågældende forvaltningsmyndighed, vil være omfattet af lovens dokumentbegreb, hvis den enkelte sms-besked eller e-mail indeholder oplysninger om faglige vurderinger eller oplysninger om en sags faktiske grundlag. Hvis der i forhold til den enkelte sms-besked eller e-mail gælder en notatpligt, vil sms-beskeden eller e-mailen også være omfattet af dokumentbegrebet. Det samme gælder, hvis en borger meddeles en afgørelse i form af en e-mail. Tilsvarende gælder, hvis en afgørelse – helt undtagelsesvist – meddeles i form af en sms-besked. Navnlig for så vidt angår sms-beskeder bemærkes det, at sms-beskeder i praksis efter deres karakter som oftest vil være så formløse, at de i almindelighed ikke vil være at anse som dokumenter omfattet af loven.

Om dokumentbegrebets nærmere afgrænsning henvises til beskrivelsen af gældende ret i betænkningens kapitel 10, pkt. 3 (side 322 f. ), og kommissionens overvejelser i kapitel 10, pkt. 11.1 (side 336 ff. ).

Bestemmelsen i stk. 2, nr. 2 , giver som hidtil adgang til aktindsigt i indførsler i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter (journalindførslen/aktlisten). Det gælder uanset, om journalen m.v. føres manuelt eller elektronisk.

Bestemmelsen indebærer, at den pågældende myndighed m.v. på eget initiativ – og samtidig med sagens øvrige dokumenter – skal meddele aktindsigt i journalindførslen (aktlisten). Den aktindsigtssøgende har således et selvstændigt krav på aktindsigt i journalindførslen, og afslag herpå kan alene meddeles, hvis den pågældende indførsel indeholder oplysninger, der i sig selv er omfattet af de bestemmelser i loven, der undtager oplysninger fra retten til aktindsigt, jf. lovforslagets §§ 30-35, eller hvis oplysningerne er omfattet af særlovgivningens undtagelsesbestemmelser. Der gælder dog ikke en ret til aktindsigt i journalindførslen, hvis aktindsigtsanmodningen angår en sag, f.eks. en straffesag, der som sådan er undtaget fra loven, jf. lovforslagets § 19, stk. 1.

Det forhold, at indførslen i journalen m.v. skal vedrøre en bestemt sag, indebærer, at anmodninger om aktindsigt i hele journalen – som efter gældende ret – kan afslås med hjemmel i stk. 2, nr. 2. Derimod vil der ikke være hjemmel til at afslå aktindsigt i myndighedens journalplan, hvorved forstås en oversigt over myndighedens sagsområde opdelt i sagsgrupper med et dertil knyttet nummereringssystem, jf. betænkningens kapitel 10, pkt. 11.7.2 (side 349 f. ).

Efter bestemmelsen i stk. 3 gælder retten til aktindsigt i et dokument, der er afsendt af myndigheden m.v. – af hensyn til, at modtageren bør have mulighed for kunne gøre sig bekendt med indholdet af dokumentet – først fra dagen efter, at det pågældende dokument er afsendt. Bestemmelsen gælder både i forhold til breve, der sendes med almindelig post, og i forhold til dokumenter, der f.eks. sendes pr. e-mail.

Om bestemmelsens nærmere rækkevidde og indhold henvises i øvrigt til betænkningens kapitel 10, pkt. 9 (side 333 ff. ), der indeholder en beskrivelse af gældende ret, samt kapitel 10, pkt. 11.7.3-11.7.4 (side 350 f. ), hvor kommissionens overvejelser er gengivet

Egenacces