Kommunestyrelsesloven § 48 a

Efter den gældende bestemmelse i § 48 a i lov om kommunernes styrelse beslutter Statsforvaltningen, om der er tilstrækkeligt grundlag for at rejse en tilsynssag.

Ifølge lovbemærkningerne til det lovforslag, der ligger til grund for bestemmelsen, har Statsforvaltningen pligt til at undersøge en sag nærmere, såfremt Statsforvaltningen bliver bekendt med oplysninger, der giver grund til at antage, at der er en vis sandsynlighed for en ulovlighed, der ikke er bagatelagtig, og som har betydning for retstilstanden i dag. Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 2.2.1.3.

Med den foreslåede nyaffattelse af § 48 a i lov om kommunernes styrelse fastsættes, at Statsforvaltningen beslutter, om der er tilstrækkelig anledning til at rejse en tilsynssag.

Som følge af lovforslaget vil Statsforvaltningen ikke længere have pligt til som led i det kommunale tilsyn at undersøge en sag nærmere, hvis Statsforvaltningen bliver bekendt med oplysninger, der giver grund til at antage, at der er en vis sandsynlighed for en ulovlighed, der ikke er bagatelagtig, og som har betydning for retstilstanden i dag.

Statsforvaltningen vil med den foreslåede ændring være friere stillet i forhold til vurderingen af, hvorvidt der er anledning til at rejse en tilsynssag. Dermed styrkes Statsforvaltningens muligheder for at samle sin virksomhed om de kommunale og regionale spørgsmål, der falder inden for det kommunale tilsyns kompetence, hvor der er størst behov for, at Statsforvaltningen sætter ind i forhold til det overordnede formål med tilsynet.

Det er som efter de gældende regler Statsforvaltningen, der beslutter, om der er anledning til at tage en sag op af egen drift. En henvendelse fra en kommune, region, organisation, forening, borger m.fl. til Statsforvaltningen er således hverken en nødvendig eller tilstrækkelig forudsætning for, at Statsforvaltningen rejser en sag. Statsforvaltningen kan herudover blive opmærksom på sager gennem omtale i pressen eller ved henvendelse fra et fagministerium.

Statsforvaltningens overvejelser om at rejse en tilsynssag vil fortsat - som det gælder for alle andre offentlige myndigheder - være underlagt de bindinger, der følger af almindelige forvaltningsretlige regler, som bl.a. indeholder et krav om saglighed og lighed.

Det forvaltningsretlige princip om saglighed i forvaltningen indebærer, at offentlige myndigheder ikke må forfølge hensyn, der i sammenhængen er usaglige eller uvedkommende, mens det forvaltningsretlige princip om lighed indebærer, at offentlige myndigheder har pligt til at behandle ensartede tilfælde ens.

Det skal dog hertil bemærkes, at det i praksis kan være vanskeligt at drage direkte paralleller mellem sager inden for de forskelligartede retsområder, som kan være omfattet af det kommunale tilsyn.

Af hensyn til at understøtte, at Statsforvaltningen målretter sin virksomhed mod denne type sager, vil Statsforvaltningen fremadrettet ved vurderingen af, hvorvidt der som følge af en henvendelse, omtale i presse eller lignende er anledning til at rejse en sag som led i det kommunale tilsyn, i hvert tilfælde skulle foretage en vurdering af, hvorvidt sagen er generelt egnet til at understøtte det kommunale tilsyns overordnede formål og funktion, dvs. om Statsforvaltningen vurderer, at det har væsentlig betydning, at Statsforvaltningen som statens tilsyn med kommuner og regioner tager sagen op til behandling.

Det kommunale tilsyns formål og funktion er beskrevet i de almindelige bemærkninger afsnit 2.2.1.1. Som det fremgår heraf, er det overordnede formål med det kommunale tilsyn at sikre statens interesse i, at kommuner og regioner handler i overensstemmelse med lovgivningen, når kommuner og regioner udøver den magt, der følger af, at de er offentlige forvaltningsmyndigheder.

Det bemærkes, at den foreslåede ændring ikke indebærer en ændring af, hvilke sager det kommunale tilsyn har kompetence til at behandle. Det kommunale tilsyn vil således også efter den foreslåede ændring fortsat kunne være rettet mod kommuners og regioners virksomhed i privatretligt regi, i det omfang denne virksomhed, f.eks. salg af kommuners og regioners faste ejendom og indgåelse af aftaler, berøres af lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder.

Ved vurderingen af, om der er anledning til at rejse en tilsynssag, vil Statsforvaltningen således fortsat skulle afklare, om det kommunale tilsyn har kompetence til at behandle sagen, dvs. om henvendelsen vedrører en myndighed, som Statsforvaltningen fører tilsyn med, om henvendelsen vedrører lovgivning, som særligt gælder for offentlige myndigheder samt om der er en anden særlig klage- eller tilsynsmyndighed, som kan behandle sagen.

Efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, skal en forvaltningsmyndighed i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Efter forvaltningslovens § 7, stk. 2, skal en forvaltningsmyndighed, der modtager en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dens sagsområde, så vidt muligt videresende henvendelsen til rette myndighed

Statsforvaltningens forpligtelser efter forvaltningslovens § 7, stk. 1 og 2, forudsættes opretholdt også med de foreslåede regler. Hvis Statsforvaltningen ikke har kompetence til at behandle henvendelsen, vejledes afsenderen således i overensstemmelse med forvaltningslovens § 7, stk. 1, om relevante klage- og tilsynsmyndigheder.

Vedrører henvendelsen en sag, som ingen særlig klage- eller tilsynsmyndighed er kompetent til at behandle, en myndighed, som Statsforvaltningen fører tilsyn med, samt lovgivning, som særligt gælder for offentlige myndigheder, skal Statsforvaltningen vurdere, hvorvidt sagen er generelt egnet til at understøtte det kommunale tilsyns overordnede formål og funktion.

I Statsforvaltningens vurdering af, hvorvidt en sag generelt er egnet til at understøtte det kommunale tilsyns formål og funktion, vil Statsforvaltningen bl.a. kunne inddrage, om en sag må skønnes at have principiel eller generel betydning eller alvorlig karakter for kommuner og/eller regioner som helhed.

Statsforvaltningen vil som moment i en sådan vurdering kunne tillægge det betydning, om sagen må forventes at få særlig betydning for kommunerne og regionernes administration og praksis.

En sådan betydning kan f.eks. have baggrund i, at der er et forholdsvis stort antal sager af den pågældende type, og/eller fordi sagen giver anledning til stillingtagen til et væsentligt retsspørgsmål, som Statsforvaltningen ikke tidligere har taget stilling til, eller som i praksis har givet anledning til tvivl.

Betydningen kan også være et udslag af, at sagen har særlig stor samfundsmæssig betydning. Det kan for eksempel være som følge af, at sagen vedrører spørgsmål, der er afgørende for tilrettelæggelsen af kommunernes og regionernes administration på et bestemt område.

Betydningen kan videre have baggrund i, at den mulige retlige mangel, som sagen vedrører, er af en sådan grov eller alvorlig karakter, at det kan virke stødende, at kommunens eller regionens disposition eller undladelse står ved magt.

Herudover vil Statsforvaltningen i sin vurdering af, hvorvidt en sag generelt er egnet til at understøtte det kommunale tilsyns formål og funktion, bl.a. også kunne inddrage, om en sag objektivt set har stor økonomisk eller administrativ betydning for en eller flere kommuner og regioner, organisationer, foreninger, borgere m.fl.

En sags økonomiske betydning vil både kunne være et udslag af objektivt store økonomiske eller administrative følgevirkninger for en gruppe af kommuner, regioner, organisationer, foreninger, borgere m.fl., og objektivt store økonomiske eller administrative konsekvenser for den enkelte kommune, region, organisation, forening, borger m.fl.

Ændringen betyder således ikke, at Statsforvaltningen ikke vil kunne se på konkrete enkeltsager fra f.eks. borgere, virksomheder og andre som led i tilsynet. At Statsforvaltningen rejser en tilsynssag i anledning af en sådan henvendelse, vil navnlig kunne være aktuelt, hvor sagen vurderes at have objektiv stor betydning for den eller de berørte.

Statsforvaltningen vil videre i sin vurdering af, hvorvidt en sag generelt er egnet til at understøtte det kommunale tilsyns formål og funktion, bl.a. kunne inddrage, at henvendelsen rejser spørgsmål om kommunernes overholdelse af de uskrevne kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse, de såkaldte kommunalfuldmagtsregler, eller om henvendelsen rejser spørgsmål om regionernes overholdelse af de uskrevne grundsætninger om regionernes opgavevaretagelse i kraft af deres karakter af offentlige myndigheder, den såkaldte myndighedsfuldmagt. Statsforvaltningen har – sammen med ministeriet – en væsentlig rolle i fortolkningen og udviklingen af kommunalfuldmagten og regionernes myndighedsfuldmagt.

Statsforvaltningen vil videre i sin vurdering af, hvorvidt en sag generelt er egnet til at understøtte det kommunale tilsyns formål og funktion, bl.a. kunne inddrage, at henvendelsen rejser spørgsmål vedrørende overholdelsen af lov om kommunernes styrelse og regionsloven. De nævnte love indeholder de overordnede regler for henholdsvis kommunernes og regionernes styrelse, herunder blandt andet borgmesterens, kommunalbestyrelsens, udvalgenes og de enkelte medlemmers rettigheder og pligter i kommunerne og regionsrådsformandens, regionsrådets, udvalgenes og de enkelte medlemmers rettigheder og pligter samt regionernes opgaver i regionerne.

Ved Statsforvaltningens vurdering af, hvorvidt der er anledning til at rejse en tilsynssag, vil videre - som det er tilfældet i dag - kunne indgå, at der er tale om en sag vedrørende en kommunal eller regional afgørelse om aktindsigt efter offentlighedsloven, som falder inden for det kommunale tilsyn, jf. her § 38 i offentlighedsloven.

Det forudsættes, at Statsforvaltningen i sin udvælgelse af sager har fokus på, om en sag rejser de nævnte spørgsmål om overholdelsen af kommunalfuldmagten, myndighedsfuldmagten, lov om kommunernes styrelse, regionsloven og aktindsigt efter offentlighedsloven.

Statsforvaltningen vil ikke være forpligtet til at inddrage disse yderligere momenter ved bedømmelsen af enhver henvendelse, Statsforvaltningen måtte modtage som led i det kommunale tilsyn. Momenterne er alene eksempler på forhold, der kan tillægges betydning af Statsforvaltningen ved vurderingen af, hvorvidt en sag generelt er egnet til at understøtte det kommunale tilsyns formål og funktion. Herved skabes de bedste muligheder for en fleksibel målretning af Statsforvaltningens tilsyn.

Ved bedømmelsen af, om en henvendelse, Statsforvaltningen måtte modtage som led i det kommunale tilsyn, giver anledning til at rejse en tilsynssag, vil der også være momenter, der taler imod, at Statsforvaltningen tager en sag op til behandling.

I Statsforvaltningens vurdering af, hvorvidt en sag generelt er egnet til at understøtte det kommunale tilsyns formål og funktion, vil Statsforvaltningen således kunne inddrage, om Folketingets Ombudsmand har taget eller forventes at tage sagen op til behandling. Det bemærkes herved, at enhver har mulighed for at indbringe en sag for Folketingets Ombudsmand. Folketingets Ombudsmand bestemmer selv, om han vil tage en sag op til behandling. Det fremgår således af § 16, stk. 1, i lov om Folketingets Ombudsmand, jf. lovbekendtgørelse nr. 348 af 22. marts 2013, at ombudsmanden afgør, om en klage giver tilstrækkelig anledning til undersøgelse. Kerneområdet for ombudsmandens virksomhed skal ifølge Retsudvalgets betænkning af 14. maj 1996 over forslag til lov om Folketingets Ombudsmand (Lovforslag L 57, Folketingssamling 1995-96) (Folketingstidende1995-1996, Tillæg B, side 871) til enhver tid være varetagelse af den enkelte borgers interesser i forhold til de offentlige myndigheder. Det forudsættes således, at Statsforvaltningen og Folketingets Ombudsmand, hvor det vurderes relevant og som i dag, sikrer den fornødne koordination om behandlingen af sager

I Statsforvaltningens vurdering af, hvorvidt en sag generelt er egnet til at understøtte det kommunale tilsyns formål og funktion, vil Statsforvaltningen også kunne inddrage, om henvendelsen vedrører en sag, som den særlige klage- eller tilsynsmyndighed af formelle årsager - f.eks. en overskredet klagefrist - har afvist at tage op til behandling.

Statsforvaltningen kan dog i disse tilfælde tillige inddrage de ovenfor anførte momenter om en sags objektive betydning for f.eks. en gruppe af borgere eller en enkelt borger, hvilket kan give anledning til at rejse en tilsynssag, også hvor en særlig klage- eller tilsynsmyndighed har afvist at tage en sag under behandling af formelle årsager.

I Statsforvaltningens vurdering af, hvorvidt en sag generelt er egnet til at understøtte det kommunale tilsyns formål og funktion, vil Statsforvaltningen også kunne inddrage, om den sag, der indbringes for tilsynet, verserer ved de almindelige domstole eller må forventes at gøre dette. Statsforvaltningen vil dog i den forbindelse også kunne inddrage, om der foreligger væsentlige hensyn, der taler for, at Statsforvaltningen afgiver en udtalelse om tilsynets retsopfattelse, uden at domstolenes behandling af sagen afventes. Dette gælder særlig, når der er tale om, at en kommune tilsidesætter lovgivningen om ydelse af økonomisk eller anden bistand til enkeltpersoner eller overordnede samfundsmæssige hensyn taler for en hurtigere tilsynsbehandling.

Det vil være op til Statsforvaltningens praksis at fastlægge den nærmere afgrænsning af, hvornår Statsforvaltningen finder anledning til at tage en sag op til behandling. Dette vil være en skønsmæssig vurdering. Statsforvaltningen har vide rammer for at vurdere, om Statsforvaltningen finder anledning til at tage en sag op. Det vil dog ikke være sagligt for Statsforvaltningen at inddrage ressourcemæssige hensyn ved vurderingen af, hvorvidt den enkelte sag skal tages op til behandling som led i det kommunale tilsyn.

Den foreslåede ændring ændrer ikke rammerne for Statsforvaltningens anvendelse af den såkaldte fogedfunktion, jf. de almindelige bemærkninger afsnit 2.2.1.2. Fogedfunktionen indebærer, at Statsforvaltningen, når det er påkrævet, vil kunne pålægge en kommune eller region, der nægter at efterleve en bindende afgørelse fra en særlig klage- eller tilsynsmyndighed, at gøre dette, om nødvendigt ved brug af tvangsbøder.

Statsforvaltningen vil som hidtil i sager, hvor en kommune eller region har nægtet at efterleve en bindende afgørelse fra en særlig klage- eller tilsynsmyndighed, være forpligtet til at vurdere, om Statsforvaltningens bistand er påkrævet til gennemtvingelse af myndighedens afgørelse.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 2.2.3. om Statsforvaltningens fremtidige anvendelse af fogedfunktionen.

Statsforvaltningens vurdering af, om der er anledning til at rejse en tilsynssag, vil som nævnt ovenfor bero på en skønsmæssig vurdering af den enkelte sag. Det medfører, at der i almindelighed ikke kan stilles større krav til begrundelsen for beslutningen. Begrundelsen skal dog indeholde de hovedhensyn, der har båret beslutningen, samt i fornødent omfang de faktiske omstændigheder, der måtte være tillagt større betydning ved vurderingen.

I praksis må det derfor forventes, at Statsforvaltningen i langt de fleste sager vil kunne opfylde de krav til begrundelse, der også gælder efter § 24 i forvaltningsloven, ved en henvisning til, at Statsforvaltningen vurderer, at en sag enten opfylder eller ikke opfylder det overordnede kriterium om, at sagen generelt er egnet til at understøtte det kommunale tilsyns formål og funktion. Der kan dog undtagelsesvis være behov for en mere individuel begrundelse.

Den foreslåede ændring ændrer ikke på den hidtidige forståelse af afgørelsesbegrebet i relation til det kommunale tilsyn, herunder i forhold til krav til begrundelser.

Efter § 47, stk. 2, 1. pkt., i lov om kommunernes styrelse er Statsforvaltningen i sin udøvelse af tilsynet ikke undergivet social- og indenrigsministerens instruktioner. Dette gælder også Statsforvaltningens sagsudvælgelse som led i kommunaltilsynet.

Ministeriet har imidlertid inden for denne ramme efter lov om kommunernes styrelse en række beføjelser, hvis udøvelse kan påvirke Statsforvaltningens tilrettelæggelse af Statsforvaltningens sagsudvælgelse som led i det kommunale tilsyn. Ministeriet vil i den forbindelse have mulighed for at understøtte, at ændringen får den tiltænkte anvendelse.

Spørgsmål om lovligheden af kommunale og regionale dispositioner og undladelser, som Statsforvaltningen ikke har fundet anledning til at tage op til behandling, kan ministeren i medfør af § 53, stk. 1, 2. pkt., i lov om kommunernes styrelse tage op til behandling, når ministeren skønner, at sagen er af principiel eller generel betydning eller har alvorlig karakter.

Hvis Statsforvaltningen har besluttet ikke at tage spørgsmålet om lovligheden af kommunale eller regionale dispositioner eller undladelser op til behandling, kan ministeren i medfør af § 53, stk. 2, 2. pkt., i lov om kommunernes styrelse pålægge Statsforvaltningen at tage sagen op til ny behandling efter §§ 50 - 50 d i lov om kommunernes styrelse, dvs. med henblik på anvendelse af sanktioner eller en udtalelse om lovligheden af den kommunale eller regionale disposition eller undladelse. Dette forudsætter ligeledes, at ministeren skønner, at sagen er af principiel eller generel betydning eller har alvorlig karakter.

Ministeren kan herudover i medfør af § 54 i lov om kommunernes styrelse pålægge Statsforvaltningen at tage en sag op til behandling efter §§ 50 - 50 d i lov om kommunernes styrelse i de tilfælde, hvor Statsforvaltningen uden at træffe beslutning herom blot har undladt at tage spørgsmål om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser op til behandling.

Det forudsættes endvidere, at Statsforvaltningen som led i sin løbende dialog med Social- og Indenrigsministeriet om den generelle udøvelse af Statsforvaltningens tilsynsfunktion også inddrager overordnede spørgsmål vedrørende Statsforvaltningens sagsudvælgelse. Den løbende dialog forudsættes at ske inden for rammerne af tilsynets uafhængighed af ministeriet.

Det forudsættes endvidere, at Statsforvaltningen i relevant omfang koordinerer praksis inden for de områder inden for Social- og Indenrigsministeriets ressort, som er omfattet af det kommunale tilsyn, med ministeriet. Dette gælder særligt for Social- og Indenrigsministeriet som følge af ministeriets rolle som øverste tilsynsmyndighed i det kommunale tilsyn.

Med den foreslåede ændring ændres der ikke ved, at en forvaltningsmyndighed, herunder en minister, der modtager en henvendelse, der falder inden for det kommunale tilsyns kompetence, som hidtil vil kunne oversende henvendelsen til Statsforvaltningen til videre foranstaltning med henblik på, at Statsforvaltningen vurderer, om der er anledning til at rejse en sag som led i det kommunale tilsyn.

Statsforvaltningen kan i sådanne tilfælde ved sin vurdering af, om Statsforvaltningen finder anledning til at rejse en tilsynssag, inddrage, at der er tale om en henvendelse vedrørende spørgsmål om overholdelse af lovgivningen inden for den myndigheds ansvarsområde, der har oversendt henvendelsen. Statsforvaltningen er dog ikke forpligtet til at rejse en tilsynssag som følge af en sådan henvendelse.

Statsforvaltningen kan også inddrage dette forhold, uanset om Statsforvaltningen tidligere på grundlag af en anden henvendelse måtte have afvist, at der var anledning til at rejse en tilsynssag.

I et sådant tilfælde vil forvaltningsmyndigheden, herunder ministeren, også kunne vælge at oversende sagen til Social- og Indenrigsministeriet med henblik på, at social- og indenrigsministeren som øverste tilsynsmyndighed i det kommunale tilsyn finder grundlag for at pålægge Statsforvaltningen at tage sagen op til behandling, jf. her afsnit 2.2.3.

Om begrundelsen for lovforslagets § 1, nr. 2, henvises til afsnit 2.2.2. i de almindelige bemærkninger om Social- og Indenrigsministeriets overvejelser.

Der henvises i øvrigt til afsnit 2.2.3. i de almindelige bemærkninger.